Gouvernement ouvert : Vers une vision pancanadienne?

Don Lenihan
Associé principal, Canada 2020

Suzanne Legault
Commissaire à l’information du Canada

Août 2015

Qu’est-ce que le gouvernement ouvert?

La notion de gouvernement ouvert est aussi vieille que la démocratie, mais elle a évolué avec le temps. Bien que la transparence et la responsabilité se soient toujours trouvées au cœur des discussions, au début on souhaitait offrir aux citoyens l’information dont ils ont besoin pour empêcher la corruption et d’autres formes de malfaisance. À l’époque, l’ouverture visait principalement à assurer l’intégrité d’un gouvernement.

Plus récemment, le champ d’action s’est élargi. Il y a plusieurs dizaines d’années, de nouvelles approches en gestion publique ont incité le gouvernement à accorder une attention accrue aux résultats. Elles ont mis au défi les administrateurs d’indiquer clairement les buts qu’ils s’efforçaient d’atteindre, puis de recueillir de l’information sur leur progression et de s’en servir pour mesurer et améliorer leur rendement. Aujourd’hui, le concept de gouvernement ouvert vise aussi à rendre accessibles l’information et les données nécessaires pour évaluer l’efficacité d’un gouvernement.

De nos jours, un troisième stade de gouvernement ouvert fait son apparition. Des pays comme les États-Unis et le Royaume-Uni ont créé de puissants sites Web de données ouvertes et les utilisent pour diffuser de très grandes quantités de données du gouvernement sur absolument tous les sujets — la santé, la météo, la circulation routière, le commerce, les finances et ainsi de suite, ce qui trace une autre voie pour le gouvernement ouvert fondée sur trois hypothèses.

Premièrement, dans l’économie du savoir, les données sont essentielles à la prospérité, tout comme les ressources naturelles l’étaient pour l’économie industrielle. Elles représentent la matière première à partir de laquelle sont conçus les nouveaux produits et services. En mettant à la disposition du grand public les énormes volumes d’information qu’ils détiennent, les gouvernements espèrent que les entreprises et autres entités les utiliseront pour créer de la richesse.

Deuxièmement, cette nouvelle ressource doit permettre à la population de suivre les activités et les réalisations du gouvernement d’une manière détaillée et précise, chose impensable il y a vingt ans, améliorant de ce fait la transparence et la responsabilité.

Troisièmement, l’accès à ces masses de données promet de faire passer l’élaboration de politiques fondée sur des preuves et la mesure du rendement (efficacité) à un tout autre niveau.

En résumé, cette troisième vague de gouvernement ouvert doit donner naissance à une nouvelle ère de prospérité et de saine gestion. Ce sera peut-être le cas, mais s’il y a lieu d’être optimiste, il y a lieu aussi de faire preuve de prudence. Inonder l’espace public de données gouvernementales n’assure pas la prospérité, la responsabilité ou la prise de décisions fondée sur des preuves, à moins que l’engagement à l’égard du principe des données ouvertes ne s’harmonise avec des engagements tout aussi fermes à l’égard de deux autres volets du gouvernement ouvert, soit l’information ouverte et le dialogue ouvert. Il reste beaucoup de travail à faire de ce côté.

En 2012, le gouvernement du Canada a annoncé son intention de faire partie du Partenariat pour un gouvernement ouvert, un mouvement international regroupant environ 65 pays qui se sont regroupés pour promouvoir une saine gestion par l’utilisation novatrice d’outils numériques et la participation des citoyens. Dans le présent document, nous considérons certaines étapes fondamentales que les gouvernements doivent suivre pour assurer la réussite. Bien que le document soit axé sur le contexte canadien — et les gouvernements du Canada et de l’Ontario, en particulier — les principaux arguments s’appliquent de façon générale au mouvement de gouvernement ouvert.

Le gouvernement ouvert au Canada

Selon nos recherches, la discussion sur le gouvernement ouvert au Canada diffère de celle de nombreux autres pays en ce sens qu’elle définit clairement le gouvernement ouvert par le biais de trois volets d’activité, soit les données ouvertes, l’information ouverte et le dialogue ouvert. Bien qu’on retrouve les trois volets dans la définition de gouvernement ouvert du Partenariat pour un gouvernement ouvert (PGO), la plupart des pays ne les distinguent pas aussi clairement. Comme nous espérons le démontrer, il est utile de le faire.

Les données ouvertes incitent les gouvernements à rendre publiques leurs bases de données. L’information ouverte les amène à favoriser la divulgation proactive et l’accès à l’information. Le dialogue ouvert les conduit à engager la population à participer de manière plus directe au processus d’élaboration des politiques.

Ensemble, ces trois volets se nourrissent et se complètent les uns les autres. Lorsqu’ils sont intégrés, ils contribuent à la réalisation des objectifs du gouvernement ouvert. Aux fins du présent document, on peut représenter l’interaction entre les trois volets de la façon suivante :

Interaction entre les trois volets du gouvernement ouvert

Version texte

Ce schéma démontre les interactions entre les trois volets du gouvernement ouvert: les données ouvertes, l'information ouverte et le dialogue ouvert. Les mots « gouvernement ouvert » se trouvent dans un gros cercle au centre du schéma. Les trois volets entourent le cercle et sont reliés ensemble par des flèches.

En règle générale, on peut définir ces volets à partir des communautés de pratiques relativement distinctes auxquelles ils correspondent, chacune ayant sa propre histoire, ses propres intérêts, ses propres compétences :

  • Les données ouvertes attirent des particuliers et des organismes spécialisés en technologie numérique et sa capacité à recueillir, partager et intégrer de grandes quantités de données.
  • L’information ouverte se veut la pierre angulaire d’un gouvernement transparent et responsable, de la divulgation proactive aux dispositions législatives qui régissent l’accès à l’information et la liberté de la presse. Elle est tout particulièrement importante pour les journalistes, les militants politiques et les défenseurs des politiques.
  • Le dialogue ouvert fait partie d’une longue tradition de participation des citoyens et des collectivités et incite la mobilisation accrue de la population à l’élaboration des politiques, plus précisément par l’entremise d’outils numériques.

Au fur et à mesure que le concept de gouvernement ouvert progresse au Canada, il est de plus en plus clair que le gouvernement perçoit ces trois volets comme étant fortement indépendants les uns des autres. Pour que le gouvernement ouvert soit couronné de succès, il faut une approche intégrée par laquelle les connaissances et les compétences des trois collectivités sont regroupées dans le but de réaliser les engagements du gouvernement qui puisent dans les trois volets. Si l’ère numérique procure l’occasion de renouveler ou transformer la gouvernance, ce changement ne sera pas uniquement l’œuvre de technologues et d’analystes — le « mouvement des données ouvertes » — qui accomplissent les engagements vis-à-vis des données. Il faut déployer le même effort au chapitre de l’information ouverte et du dialogue ouvert, et recruter des journalistes, des stratèges politiques, des animateurs et des activistes communautaires. Mais qu’est-ce que cela implique?

Les deux plans d’action

Le gouvernement du Canada a lancé son premier Plan d’action pour un gouvernement ouvert en 2011Note de bas de page 1. Même si ce plan déterminait les trois volets et renfermait d’importantes initiatives concernant les données ouvertes, la partie sur l’information ouverte ne comprenait que de petites étapes sur la manière à laquelle la Loi sur l’accès à l’information est administrée, telles que permettre la soumission et le paiement des demandes d’accès à l’information en ligne. Pour ce qui est de l’accroissement de la portée de la Loi, l’engagement le plus ambitieux était de retirer quelques restrictions sur certains documents historiques détenus par Bibliothèque et Archives Canada.

De même, la partie sur le dialogue ouvert manquait d’ambition. Elle ne contenait aucune disposition visant à mobiliser la société civile ou les citoyens sur des enjeux d’information, encore moins pour ouvrir le processus d’élaboration des politiques. Les quelques consultations qui ont eu lieu étaient principalement axées sur les données ouvertes.

Une évaluation indépendante du Plan en 2012 a confirmé l’évidence. L’initiative de gouvernement ouvert du Canada concernait en réalité les données ouvertes. L’évaluateur a très fortement recommandé au gouvernement de se servir de son prochain plan pour étendre sa portée au-delà des données ouvertes et prendre des mesures pour améliorer l’accès à l’information et mobiliser les citoyens de manière plus significative et périodiqueNote de bas de page 2.

Lorsque le deuxième plan a été lancé en 2014, il semblait plus encourageant. Il promet d’« élargir ses activités en matière de gouvernement ouvert pour inclure une vaste série d’initiatives sur l’information ouverte et le dialogue ouvert... »Note de bas de page 3. Il faut reconnaître que le Plan est précis et clair au sujet de l’interdépendance des trois volets. Il mentionne que le dialogue ouvert commence en accroissant l’accessibilité des données et des renseignements dans le but de contribuer à une participation communautaire active. Ce dialogue s’affine quand les citoyens et les organisations de la société civile ont le pouvoir de faire connaître leurs observations et opinions, et lorsque les gouvernements se montrent disposés à intégrer de manière significative cette rétroaction de la population aux processus décisionnelsNote de bas de page 4.

À cette fin, le Plan d’action promet d’attendre ce qu’il appelle la consultation de la prochaine génération. En particulier : « … le gouvernement du Canada élaborera des approches et des solutions novatrices pour permettre aux Canadiens de prendre part plus facilement aux consultations fédérales qui les intéressent. Le gouvernement élaborera aussi un ensemble de principes et de procédures visant à orienter les processus de consultation en vue de renforcer la cohérence et l’efficacité des consultations publiques à l’échelle du gouvernement. Par conséquent, les Canadiens seront mieux informés des possibilités de participer aux activités de leur gouvernement, ils seront avisés de façon constante de la tenue des consultations du gouvernement et ils auront accès à des solutions conviviales pour faire part de leurs idées sur les programmes et services fédéraux. »

En matière d’information ouverte, le Plan d’action s’engage à accroître la diffusion proactive d’information sur les activités, programmes, politiques et services du gouvernement, avec comme objectif de rendre l’information plus facile à trouver, à accéder et à utiliser. Il contient également plusieurs livrables en lien avec la Loi sur l’accès à l’information; toutefois, ils demeurent axés sur l’administration de la Loi. Les deux plans d’action ont ignoré les recommandations de la commissaire à l’information du Canada de, entre autres choses, réformer la Loi sur l’accès à l’information.

Enfin, le plan est ancré dans la nouvelle Directive sur le gouvernement ouvert du gouvernement, qui exige que les institutions fédérales diffusent de manière proactive une quantité maximale de données et d’information dans un format ouvert. Selon le gouvernement, l’objectif à long terme de la Directive est de créer une culture d’« ouverture par défaut » à l’échelle des trois volets, soit que le gouvernement en vienne à percevoir l’approche qu’il a déjà prise pour les données ouvertes comme la norme et diffuse de manière proactive toute sorte d’information dans un format ouvertNote de bas de page 6.

Dans l’ensemble, la vision du gouvernement ouvert véhiculée dans le Plan d’action — et surtout l’idée d’une culture d’ouverture par défaut — est louable et ambitieuse, mais avant de conclure que le Plan constitue un grand pas en avant vers le dialogue ouvert et l’information ouverte, il faut porter une attention accrue. En fait, les engagements réels vis-à-vis de l’action sont loin d’atteindre ces aspirations. Dans le but de comprendre ce qui doit être fait pour établir une culture d’ouverture par défaut, et pourquoi, concentrons-nous sur les deux volets, en commençant par l’information.

L’Information ouverte et la Loi sur l’accès à l’information

La commissaire à l’information du Canada a récemment diffusé un rapport avec des recommandations sur la façon de renouveler la Loi sur l’accès à l’information du CanadaNote de bas de page 7. Le rapport explique que la société canadienne et les attentes vis-à-vis de l’information ont changé, mais que le gouvernement n’a pas su tenir le rythme. Bien que les principes fondamentaux de la Loi restent solides, il y a un besoin criant de modernisation.

La nécessité de moderniser la Loi devient d’autant plus urgente avec un gouvernement ouvert parce que dans son état actuel, la Loi sur l’accès à l’information constitue un obstacle à son endroit. Les dérogations de la Loi constituent un guide pratique pour empêcher la divulgation et la Loi fait peu pour encourager la divulgation proactive, les réponses rapides ou la diffusion d’information dans des formats ouverts. Tel que l’a affirmé la commissaire : « La Loi est appliquée de façon à instaurer une culture du retard […]¸ à refuser la divulgation [et faire office] de bouclier contre la transparenceNote de bas de page 8 ».

Les dérogations et exclusions de la Loi pour le processus décisionnel du gouvernement constituent de bons exemples de la façon à laquelle la Loi représente un obstacle au gouvernement ouvert. Les définitions sont trop vagues, les périodes de protection sont trop longues, il n’y a pas d’évaluation du préjudice causé par la divulgation et il n’y a pas de primauté de l’intérêt public.

Par exemple, la Loi autorise la soustraction de conseils ou recommandations créés par ou pour une institution du gouvernement ou un ministre de la Couronne à la divulgation. Une telle protection existe dans de nombreuses lois sur l’accès à l’information à l’échelle internationale dans le but de permettre les avis exprimés librement et sans contrainte. Cependant, le libellé non restrictif de la Loi utilisé pour cette protection permet la soustraction de grandes quantités d’information sur le processus d’élaboration des politiques et décisionnel à la divulgation, soit beaucoup plus que ce qui est nécessaire pour protéger le partage de conseils libres et francs.

La participation des citoyens soutient l’ensemble des aspects du gouvernement ouvert et constitue un lien essentiel entre la transparence et la responsabilité. Si la Loi continue de protéger le processus décisionnel de la manière actuelle, elle continuera de contrecarrer la participation des citoyens.

La Loi sur l’accès à l’information désuète occasionnera également des problèmes sur le plan de la mise en œuvre des activités du gouvernement ouvert que le gouvernement s’est engagé à réaliser. Par exemple, la Directive sur le gouvernement ouvert est « sous réserve des restrictions s’appliquant à la protection de la vie privée, à la confidentialité et à la sécuritéNote de bas de page 9 » [Sans soulignement dans l’original]. Il ne fait aucun doute que la Loi sur l’accès à l’information restreindra ce qui pourra être divulgué en vertu de la Directive, de manière contraire au principe de gouvernement ouvert.

Les livrables de l’information ouverte, qui mettent l’accent sur l’amélioration de l’administration de la Loi, présentent les mêmes lacunes. L’amélioration de l’administration d’une loi présentant des défauts aussi fondamentaux aura très peu d’effet sur la progression significative des objectifs du gouvernement ouvertNote de bas de page 10.

Il y a tension entre la culture d’ouverture par défaut dans laquelle le plan de gouvernement ouvert du gouvernement est ancré, et le cadre juridique actuel, trop restrictif, d’accès à l’information. Les deux ne pourront pas coexister longtemps pour assurer l’atteinte des objectifs du gouvernement ouvert.

Nous croyons que la culture d’ouverture peut l’emporter et que la stratégie fondamentale pour y parvenir est simple et claire. Il faut prolonger le principe d’ouverture par défaut au-delà des données dans le but de comprendre l’information et le dialogue. Bien qu’il s’agisse d’un des buts du Plan d’action du gouvernement, ses engagements sont loin d’atteindre la cible. En ce qui concerne l’information, les soumissions de la commissaire à l’information auprès du gouvernement lors de la consultation sur ses plans d’action et son rapport sur la modernisation de la Loi nous démontrent à quel point.

La commissaire à l’information a soumis deux lettres lors de la phase de consultation pour le deuxième Plan d’action national. La première, qu’elle a soumise tandis qu’on proposait encore des idées pour le plan, recommandait que ce dernier comprenne un engagement à moderniser la Loi sur l'accès à l'informationNote de bas de page 11.

Après l’affichage de l’ébauche du plan d’action aux fins de commentaires, la commissaire à l’information a soumis une deuxième lettre comprenant seize recommandations particulières visant à améliorer le planNote de bas de page 12. En plus de remettre l’emphase sur le fait que la modernisation de la Loi sur l’accès à l’information est essentielle à l’atteinte des objectifs du gouvernement ouvert, elle a formulé plusieurs autres recommandations ayant pour but de parvenir à une approche intégrée au gouvernement ouvert, par exemple :

  • que le gouvernement mette en place des formations afin de veiller à ce que tous les employés fédéraux concernés par la Loi sur l’accès à l’information l’interprètent en faveur d’une divulgation maximale;
  • que le gouvernement fournisse aux demandeurs les dossiers exigés conformément aux principes du gouvernement ouvert;
  • que le gouvernement collabore avec les autres paliers de gouvernement, à tous les niveaux, pour relier tous les systèmes d'accès à l'information et ainsi permettre des recherches centralisées;
  • que le gouvernement s’engage à mieux respecter la Loi sur l’accès à l’information en établissant des objectifs de rendement précis pour améliorer les délais;
  • que le gouvernement du Canada adopte une approche ouverte autour de laquelle concevoir et appliquer les politiques, les programmes, les initiatives et les propositions législatives.

Le rapport de la commissaire visant à moderniser la Loi sur l’accès à l’information renferme 85 recommandations, avec l’objectif très important d’établir un meilleur équilibre entre le droit à l’accès du public et la protection légitime des renseignements de nature délicate. Ces recommandations auront pour but de maximiser la divulgation en respectant une culture d’ouverture par défaut. Par exemple, la commissaire fait les recommandations suivantes :

  • Il faut restreindre les exceptions au droit d’accès de façon à ne protéger que ce qui nécessite une protection, ce qui mènera à une quantité maximale d’information divulguée lorsque c’est possible.
  • Le gouvernement doit publier de manière proactive l’information qui sert véritablement l’intérêt public.
  • Bien que la Loi contienne des clauses spécifiques de primauté de l’intérêt public qui ne s’appliquent qu’à certaines parties de la Loi, il faut insérer dans la Loi une clause générale de primauté de l’intérêt public et la rendre applicable à l’ensemble des exceptions. Pour que la divulgation de certains renseignements soit jugée comme étant d’intérêt public, la Loi doit obliger le gouvernement à appliquer les critères du gouvernement ouvert.
  • Il faut renforcer l’obligation des institutions de fournir des documents dans des formats ouverts, réutilisables et accessibles.

L’appel à la modernisation de la Loi sur l’accès à l’information ne concerne pas uniquement le fait de rendre l’information plus facile à obtenir ou plus pratique. Il s’agit plutôt de hausser la qualité de la participation démocratique et de la responsabilité du gouvernement à un niveau supérieur en harmonisant la Loi plus étroitement avec les pratiques et les valeurs inhérentes au gouvernement ouvert.

Cette opinion est partagée par les commissaires à l’information et à la protection de la vie privée de partout au paysNote de bas de page 13 qui, en 2010, ont émis une résolution conjointe pour prier leurs gouvernements respectifs de déclarer l’importance du gouvernement ouvert pour la population canadienne et entretenir une culture qui y est propiceNote de bas de page 14.

Pour comprendre la façon dont le soutien des commissaires aux principes de l’information ouverte et des données ouvertes peut accroître la participation démocratique, il faut se tourner vers le travail, l’expertise et l’expérience des membres de la communauté vouée à la participation des citoyens, ce qui nous amène au dialogue ouvert.

Le dialogue ouvert en Ontario

L’Ontario est la province canadienne la plus peuplée et contient le deuxième plus grand gouvernement du pays. En octobre 2013, la première ministre de l’Ontario, Kathleen Wynne, a annoncé la création d’un groupe d’expert composé de neuf personnes pour entreprendre un processus provincial de consultation et de recherche visant à créer des recommandations afin de faire de l’Ontario « le gouvernement le plus ouvert et le plus transparent du paysNote de bas de page 15 ».

Bien que l’Ontario ait adopté le modèle fédéral des trois volets (données ouvertes, information ouverte et dialogue ouvert), la province a ajouté un élément intéressant. Le gouvernement a reconnu que du bon travail a déjà été fait sur les données ouvertes et qu’il ne sentait pas le besoin de « réinventer la roue ». Au contraire, le groupe a demandé d’investir la majeure partie de son temps à penser à ce que le gouvernement percevait comme un nouvel ensemble d’enjeux entourant le dialogue ouvert.

À l’heure actuelle, bien que le dialogue ouvert vise clairement à donner une voix aux participants au sein du processus d’élaboration des politiques, le gouvernement reconnaît qu’il peut s’agir de transformer une occasion d’exprimer une opinion en la possibilité d’exercer un pouvoir de veto ou de faire des choix importants, en passant par une vaste gamme d’autres options possibles. En résumé, différents types de processus de dialogue peuvent s’appliquer à différents degrés de participation du public.

Si c’est le cas, affirme le gouvernement, il devrait y avoir un moyen systématique et réglé par des principes de concevoir des processus de dialogue visant à choisir la bonne forme, à assurer que le processus est de conception appropriée et à utiliser les événements ou outils numériques avec efficacité pour atteindre les objectifs. Cette idée d’approche réglée par des principes était au cœur des discussions du groupe et des recommandations de son rapport final, Open by DefaultNote de bas de page 16.

En particulier, la Recommandation 1-1 b) requiert du gouvernement de l’Ontario qu’il lance une série de projets de démonstration ayant pour but de vérifier et d’explorer les diverses formes de dialogue et de participation, ainsi que de systématiser l’apprentissage dans un cadre stratégique pouvant guider la création de processus de dialogue ouvert pour l’ensemble du gouvernement.

L’honorable Deb Matthews, vice-première ministre de l’Ontario et ministre pour un Gouvernement ouvert, a récemment confirmé que le gouvernement lancera le projet d’ici la fin de 2015. Selon Mme Matthews, le gouvernement Wynne « [franchit] une étape importante vers le dialogue ouvert grâce à l’élaboration d’un cadre de participation. [...] Nous allons également lancer une série de projets de démonstration [...] dans l’espoir de susciter la participation des Ontariens pour qu’ils s’expriment sur la manière de progresser au chapitre de nos priorités essentiellesNote de bas de page 17.

Création d’un cadre de dialogue ouvert

En fait, une grande partie du travail sur les fondements d’un tel cadre a déjà été réalisée et on y constate que le groupe d’experts du gouvernement ontarien reconnaît quatre types de processus de dialogue distinctsNote de bas de page 18 :

Quatre types de processus de dialogue distincts

Version texte

Ce tableau démontre les quatre types de processus de dialogue : transaction, consultation, délibération et collaboration.

La première colonne démontre le processus de transaction. Une flèche bidirectionnelle est placée entre les mots « sens unique » et « échange de l'information ». Un exemple donné est le renouvellement d'un permis de conduire.

La deuxième colonne démontre le processus de consultation. La définition donnée est: Pour inviter la rétroaction du public sur des questions, des enjeux, analyses, solutions de rechanges ou propositions. Un exemple de ce processus est le remplissage d'un sondage du gouvernement.

La troisième colonne démontre le processus de délibération. Une flèche bidirectionnelle est placée entre les phrases « Processus au sein duquel différentes opinions sont exprimées et considérées par les participants pour parvenir à un terrain d'entente. » et « Le gouvernement convient que s'il y a un terrain d'entente, la solution sera mise en oeuvre. ». Un exemple donné est la participation à un processus de planification.

La quatrième colonne démontre le processus de collaboration. La définition donnée est: Partenariat entre le gouvernement et le public en vertu duquel la création et la prestation de solutions sont perçues comme une responsabilité. Un exemple de ce processus est de faire partie d'une initiative de maintien de l'ordre.

  • Transaction : Une transaction est une relation à sens unique au sein de laquelle le gouvernement remet quelque chose au public. Lorsqu’il y a une participation, elle concerne généralement l’information, mais on pourrait aussi parler de mobiliser le public par le biais de services publics qui fournissent d’autres biens, comme une autorisation (un permis), un objet (des médicaments) ou un service (le maintien de l’ordre).
     
  • Consultation : La consultation donne l’occasion aux membres du public de présenter leurs opinions sur un sujet aux fonctionnaires. Le processus veille à ce qu’ils aient une chance que leurs opinions viennent aux oreilles du gouvernement. Une fois fait, les fonctionnaires se retranchent derrière un huis clos pour passer en revue les arguments, peser le pour et le contre, établir les priorités, faire des compromis et proposer des solutions. Leurs conclusions sont ensuite présentées au gouvernement, qui prend les dernières décisions.
     
  • Délibération : La délibération permet aux participants d’exprimer leurs opinions, mais aussi de se mobiliser les uns les autres (et possiblement de mobiliser le gouvernement) dans la recherche d’un terrain d’entente. Tandis que la consultation attribue la tâche de peser le pour et le contre, d’établir les priorités, de faire des compromis et de proposer des solutions aux fonctionnaires, la délibération amène les participants au sein de ce processusNote de bas de page 19.
     
  • Collaboration : La collaboration comprend le partage de la responsabilité vis-à-vis de la création de solutions ET de la prestation ou la mise en œuvre de ces solutions. Un gouvernement partage ces responsabilités lorsqu’il convient d’agir à titre de partenaire de plein droit avec les citoyens ou parties intéressées, et ce, dans le but de créer un plan de collaboration pour régler un problème ou faire progresser un objectif.

Par conséquent, l’idée motrice qui sous-tend l’initiative de dialogue ouvert en Ontario est, premièrement, qu’il existe différentes sortes de processus de participation et, deuxièmement, que choisir le bon processus pour la tâche en cours est essentiel au succès. Nombre de gouvernements se fient encore presque exclusivement sur deux de ces processus : les séances d’information et la consultation.

Bien que  ces processus aient bien fonctionné par le passé, mais dans l’ère numérique, ce n’est plus adéquat. Des sociétés telles que le Canada sont maintenant connectées en grande partie et ainsi, les enjeux, organismes et résultats sont liés de manières nouvelles et souvent surprenantes. Tandis que les fonctionnaires explorent les répercussions de l’établissement des politiques, le processus décisionnel peut s’avérer très complexe très rapidement.

La consultation ne convient pas dans ce milieu précisément parce que les principaux choix se font à huis clos. Cependant, pour de nombreux enjeux en matière de politiques, un trop grand nombre de facteurs entrent en jeu, trop de solutions de remplacement doivent être adoptées et il y a trop de façons de faire les choses différemment pour expliquer aux citoyens après coup la raison derrière les choix du gouvernement. Les personnes qui sont en désaccord avec ces choix ont souvent l’impression que le processus en entier est arbitraire ou pire, truqué dès le départ.

À titre de comparaison, réaliser une plus grande partie de ces discussions à découvert permet au public de voir comment les décisions sont prises dans ce nouveau milieu et d’y prendre part plus activement. Loin de miner la saine gestion, le dialogue ouvert peut y contribuer à grande échelle en assurant la transparence et l’inclusivité, ce qui en retour permet plus de clarté et procure aux personnes un sens de propriété vis-à-vis des décisions.

Le dialogue ouvert peut aussi accroître l’efficacité. Les citoyens et parties intéressées amènent une vaste expérience sur la table qui peut aider le gouvernement à évaluer les répercussions des diverses options sur les gens et les collectivités ce qui, en retour, mène à de meilleures décisions.

Enfin, dans les processus de dialogue ouvert, l’information et les données appropriées doivent être accessibles au public de façon à pouvoir soupeser publiquement les options par rapport aux preuves, ce qui favorise les décisions fondées sur des preuves.

En résumé, le cadre proposé par l’Ontario fournira au gouvernement un outil de travail renfermant les quatre types de processus, avec un ensemble de directives sur la manière de choisir et concevoir le bon processus pour l’enjeu en cours, ce qui en retour favorisera les objectifs de gouvernement ouvert en matière de prospérité, de transparence et de responsabilité, ainsi que de prise de décisions fondée sur des preuvesNote de bas de page 20.

À titre de comparaison, le deuxième Plan d’action du gouvernement fédéral semble ancré dans le passé. On n’y reconnaît pas la structure complexe du dialogue et on n’y mentionne pas le type de délibération, de processus décisionnel partagé ou d’étroite collaboration que l’Ontario reconnaît comme étant au cœur du dialogue ouvert.

À en juger par le langage employé, l’accent du gouvernement fédéral semble encore limité aux séances d’information et à la consultation. Dans ce cas, son objectif de fournir une consultation de la prochaine génération ne sera probablement pas atteint. En définitive, il s’agira plutôt d’automatiser les pratiques actuelles — mettre du vieux vin dans de nouvelles bouteilles — que d’utiliser les outils et les attentes afin de transformer le dialogue pour l’harmoniser avec l’ère numérique.

Vers une vision pancanadienne du gouvernement ouvert

Depuis au moins trente ans, les réformateurs réclament à leurs gouvernements de se « transformer ». Ils disent aux fonctionnaires de faire sauter les cloisonnements, de réduire la bureaucratie, de simplifier les processus, de concevoir de nouvelles infrastructures réseautées, de mieux échanger l’information et de devenir plus horizontaux, souples, intégrés et coopératifs. Toutefois, malgré les énormes investissements en technologies numériques et les expériences sans fin avec de nouveaux outils et de nouvelles techniques de gestion, les cloisonnements et la hiérarchie gouvernementale restent intacts. Les gouvernements ont fait preuve d’une résistance remarquable par rapport à ces efforts de changement.

La raison est claire. La véritable transformation nécessite un réel changement de culture, ce qui prend exige plus que des nouveaux systèmes et outils de gestion. La culture organisationnelle découle des attitudes, valeurs et pratiques des personnes derrière les systèmes et outils — des compétences et de l’ingéniosité dont elles font preuve pour faire en sorte qu’ils fonctionnent ou non. Pour changer de culture, il faut mobiliser ces personnes autour de nouvelles idées qui ont le pouvoir de changer leur façon de voir les outils à leur disposition.

Le gouvernement ouvert constitue une fontaine de nouvelles idées, de nouveaux systèmes et de nouvelles formes organisationnelles tout simplement brillants. Nous commençons à peine à l’explorer. Cependant, pour que ces nouvelles formes fonctionnent — les utiliser pour transformer la gouvernance — il faut les bonnes personnes utilisées adéquatement. Les trois volets constituent la clé. La réussite dépend de la fusion de ces volets et du recrutement de la diversité de compétences, d’expérience et d’expertise qui compose chaque collectivité.

Il faut faire remarquer à son honneur que le mouvement a maintenant mobilisé un échantillon représentatif de la communauté d’élaboration des politiques par le biais des données ouvertes, mais le recrutement ne peut pas s’arrêter là. Si la révolution numérique représente une occasion inégalée de promouvoir la prospérité, la transparence et la responsabilité, ainsi que la prise de décisions fondée sur des preuves, les technologues et analystes ne seront pas les seuls artisans du succès. Le mouvement a besoin de journalistes, de stratèges politiques, d’animateurs et d’activistes communautaires. Le défi est maintenant de mobiliser et d’unir ces groupes autour d’une vision partagée de gouvernement ouvert.

L’ouverture par défaut est le cri de ralliement qui pourrait mobiliser et unir l’ensemble de la collectivité. Les gouvernements canadiens pourraient être à l’avant-plan en définissant une vision pancanadienne du gouvernement ouvert qui élargit ce principe à l’information ouverte et au dialogue ouvert. Nous savons déjà, en grande partie, ce qu’il faut faire pour y parvenir :

  • En ce qui concerne l’information ouverte, la première étape est de moderniser la Loi sur l’accès à l’information de façon à ce que le cadre juridique de l’information ouverte soit harmonisé avec le gouvernement ouvert, plutôt qu’à l’opposé. La prochaine étape est de respecter les principes énoncés dans une Loi moderne. L’engagement et le leadership lors de la mise en œuvre doivent figurer au premier plan.
  • En ce qui a trait au dialogue ouvert, on sait que les processus d’élaboration des politiques sont complexes et divers. Ici, la véritable progression vis-à-vis de l’ouverture par défaut signifie, en premier lieu, que le choix et la conception du processus d’élaboration des politiques doivent être réglés par des principes plutôt que spéciaux et, en second lieu, que les délibérations se déroulent en public par un processus de participation conçu de manière adéquate, le cas échéant. Le travail de l’Ontario en matière de cadre de participation du public pourrait servir de modèle.

Malheureusement, une Loi d’accès désuète pouvant servir de bouclier contre la transparence menace d’orienter le gouvernement vers une direction très différente. Il faut que quelque chose se passe. Le gouvernement ouvert ne peut pas coexister avec la Loi trop longtemps. La tension est trop grande et l’ironie, trop évidente.

Nous croyons que le principe d’ouverture par défaut constitue la clé pour renverser cette tendance. Bien qu’il reste un bon bout de chemin à faire, les bonnes nouvelles sont que dans le contexte des données ouvertes, le principe a été officiellement reconnu et adopté par de nombreux gouvernements à l’échelle internationale. L’étendre à l’information ouverte et au dialogue ouvert constitue une étape naturelle et logique et, comme nous l’avons constaté, les Canadiennes et Canadiens ont une très bonne idée de comment y parvenir. Cela permettra de relever amplement la barre vis-à-vis du changement de culture. La population canadienne est prête, mais nous devons tout d’abord obtenir des preuves claires d’engagement évident envers le concept de la part de nos dirigeants politiques.

Notes de bas de page

Notes de bas de page 1

Le « Plan d’action du Canada pour un gouvernement ouvert 2012-2014 » est accessible à l’adresse suivante : http://www.opengovpartnership.org/country/canada/action-plan

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Notes de bas de page 2

Voir « Independent Reporting Mechanism, Open Government Partnership » (en anglais), http://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/Canada_final_2012_Eng.pdf

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Notes de bas de page 3

« Plan d’action du Canada pour un gouvernement ouvert 2014-2016 », http://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/Plan%20d%27action%20du%20Canada%20pour%20un%20gouvernement%20ouvert%202014-2016.pdf.

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Notes de bas de page 4

Ibidem : D. Dialogue ouvert – consulter, mobiliser, responsabiliser

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Notes de bas de page 5

La Directive est une politique obligatoire qui exige des ministères et organismes gouvernementaux qu’ils maximisent la diffusion de données et de renseignements de valeur opérationnelle sous réserve des restrictions en vigueur relatives au respect de la vie privée, à la confidentialité et à la sécurité. Les données et les renseignements admissibles seront diffusés, sans frais, dans des formats ouverts normalisés. Secrétariat du Conseil du Trésor, 2014, http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-fra.aspx?id=28108

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Notes de bas de page 6

« Directive sur le gouvernement ouvert du Canada – Créer une culture d’« ouverture par défaut », http://ouvert.canada.ca/fr/Directive_sur_le_gouvernement_ouvert_du_Canada_%E2%80%93_Cr%C3%A9er_une_culture_d%E2%80%99%C2%AB%20ouverture_par_d%C3%A9faut%20%C2%BB

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Notes de bas de page 7

« Viser juste pour la transparence – Recommandations pour moderniser la Loi sur l’accès à l’information », Commissariat à l’information du Canada, mars 2015, http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rapport-de-modernisation-modernization-report.aspx

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Notes de bas de page 8

Ibidem : Message de la commissaire.

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Notes de bas de page 9

Supra note 6 : 5.1 Objectif.

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Notes de bas de page 10

Il existe d’autres problèmes concernant les engagements pris au chapitre de l’information ouverte qui n’ont rien à voir avec le fait que la Loi sur l’accès à l’information est désuète. Bon nombre des livrables associés à l’administration de la Loi ne sont pas des activités nouvelles. Par exemple, le gouvernement s’est engagé dans son Plan à publier les renseignements statistiques sur les prolongations et les consultations relatives aux demandes d’accès à l’information. Toutefois, ces renseignements sont déjà suivis et communiqués sur le site Web d’Info Source du gouvernement (http://www.infosource.gc.ca/bulletin/bulletin-fra.asp). D’autres statistiques sur les délais des prolongations, y compris la durée des consultations, ont été ajoutées à l’Info Source en 2002-2003. D’autres statistiques sur les consultations ont été ajoutées en 2011-2012. 

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Notes de bas de page 11

« Lettre au président du Conseil du Trésor dans le cadre de la consultation sur le plan d’action du Canada pour le gouvernement ouvert 2.0 », Commissariat à l’information du Canada, septembre 2014, http://www.oic-ci.gc.ca/eng/autres-documents-other-documents-2.aspx

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Notes de bas de page 12

« Lettre au Président du Conseil du Trésor concernant le Plan d’action 2.0 », Commissariat à l’information du Canada, novembre 2014, http://www.oic-ci.gc.ca/fra/lettre-plan-d-action-2.0_letter-action-plan-2.0.aspx

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Notes de bas de page 13

Le Canada est un État fédéral avec dix provinces, trois territoires et un gouvernement national.

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Notes de bas de page 14

Voir « Gouvernement ouvert : Résolution des commissaires canadiens de l’accès à l’information et à la protection de la vie privée, le 1er septembre 2010 – Whitehorse, Yukon » : http://www.oic-ci.gc.ca/fra/rp-pr-ori-ari_2010_1.aspx

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Notes de bas de page 15

Ce groupe était présidé par Don Lenihan.

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Notes de bas de page 16

On trouve le rapport en anglais par l’entremise du lien suivant : https://dr6j45jk9xcmk.cloudfront.net/documents/2428/open-by-default-2.pdf

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Notes de bas de page 17

Voir « Canada 2020 Open Government Forward » par l’honorable Deb Matthews, dans Un Nouvel agenda progressiste, juin 2015 de Canada 2020 à www.Canada2020.ca

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Notes de bas de page 18

On parle aussi du cadre dans « Rebuilding Public Trust: Open Government and Open Dialogue in the Government of Canada » (en anglais) par le Dr Don Lenihan et la Dre Carolyn Bennett, députée, avril 2015, Canada 2020, accessible à : http://canada2020.ca/open-government-open-dialogue-lenihan-bennett/

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Notes de bas de page 19

Il y a également un élément de « profondeur » à ce genre de participation, représenté par les flèches à double sens du diagramme. La profondeur fait référence à l’étendue prévue du rôle du public dans l’étape de la délibération. Par exemple, elle peut se limiter à une première ébauche de liste d’objectifs pour une stratégie. Autrement, le gouvernement pourrait demander aux participants de faire progresser la discussion le plus possible, pouvant même aller jusqu’à promettre qu’en cas de plein accord à propos d’une décision ou d’un plan, il se pliera à la décision. De plus, il y a plusieurs degrés au milieu.

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Notes de bas de page 20

Rien ici ne laisse entendre que chaque décision du gouvernement nécessite la participation du public. Ce n’est pas le cas pour plusieurs décisions qui doivent continuer de se prendre à huis clos par le cabinet. Le cadre indique non seulement les critères pour choisir un processus, mais également pour décider du moment auquel un enjeu nécessite la participation du public.

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